O que significa fornecer ‘garantias de segurança’ à Ucrânia?

BRUXELAS — Um dia a guerra na Ucrânia terminará. Como e quando permanecem no campo da profecia. Mas uma das questões mais importantes será como garantir a segurança futura da Ucrânia – e por quem.

As possíveis respostas não são fáceis e dependerão do resultado da guerra. Mas o que parece claro é que, exceto pelo colapso e derrota da Rússia, com a Ucrânia reconquistando todo o seu território, quaisquer garantias de segurança provavelmente serão parciais e frágeis.

Mas sem alguma coisa, sugerem autoridades e analistas, é difícil imaginar investidores voltando para a Ucrânia para reconstruir o país – ou que outra guerra não estoure no futuro.

Muito gira em torno da hesitação do próprio Ocidente, que quer proteger a Ucrânia, mas mostrou que não quer lutar por ela e que não quer um confronto militar direto com a Rússia. Em vez disso, procurou traçar um curso entre dissuadir a Rússia, mas não provocá-la.

Haverá “muitos riscos para a unidade europeia e transatlântica”, disse Nathalie Tocci, diretora do Instituto de Assuntos Internacionais de Roma. Se a Ucrânia conseguir recuperar até mesmo o território perdido desde a invasão da Rússia no ano passado, disse ela, então haverá vozes crescentes na Europa e em Washington dizendo: “Olhe para os custos contínuos, civis e militares – ei, compromisso”.

Mas a Ucrânia vai querer compromissos sólidos de segurança em troca, disse ela, e isso pode dividir o Ocidente – com os países da Europa Central e Oriental exigindo a adesão da Ucrânia à OTAN e os aliados da Europa Ocidental se recusando.

Embora a OTAN e a União Europeia tenham prometido a adesão da Ucrânia, não há prazo e não há certeza de que essas promessas serão cumpridas. A aceitação da Ucrânia pelo Ocidente foi uma das razões citadas pelo presidente Vladimir V. Putin da Rússia para sua invasão em primeiro lugar.

Enquanto as disputas territoriais persistirem, há pouca probabilidade de que mesmo uma Ucrânia em algum tipo de acordo de cessar-fogo com a Rússia ganhe o apoio unânime necessário para ingressar em qualquer uma das instituições.

Como a guerra terminará será crucial, disse Thomas Kleine-Brockhoff, que ajudou a escrever um papel detalhando as questões complicadas envolvidas na reconstrução da Ucrânia.

Mesmo antes da invasão do ano passado, observou ele, a soberania da Ucrânia já estava comprometida pela anexação da Crimeia pela Rússia. O resultado mais claro agora seria se a Ucrânia recuperasse todo o seu território perdido, embora isso esteja longe de ser certo.

“Se for uma derrota completa da Rússia, então você resolve o problema da Crimeia e tem uma Rússia diferente”, disse ele. A adesão à OTAN seria então mais fácil de prever para a Ucrânia e criaria uma espécie de intocabilidade, mesmo por outro líder russo revisionista, disse ele. “Mas o preço para chegar à vitória total é muito alto, e depois?”

A perspectiva de uma derrota completa da Rússia, que poderia minar Putin e seu círculo, incorpora os riscos de uma escalada russa que muitos líderes de países da OTAN, incluindo o presidente Biden, parecem relutantes em arriscar.

Se a liderança de Putin entrar em colapso, os principais estados europeus como a França e a Alemanha se preocuparão com o que uma Rússia caótica e com armas nucleares poderia pressagiar, e até mesmo com o retorno a um “tempo de problemas”, os anos de ilegalidade, lutas internas e anarquia que a Rússia vivido no início do século XVII.

Mas qualquer coisa que não seja a adesão à OTAN envolveria promessas que Kyiv já considera vazias. Esses foram julgados antes, em 1994, quando os Estados Unidos, a Grã-Bretanha e a própria Rússia prometeram à Ucrânia integridade territorial e “garantias” de segurança em troca de desistir de suas armas nucleares da era soviética sob um acordo chamado o Memorando de Budapeste.

Essas garantias vieram sem compromissos – da Rússia, é claro, mas também de Washington e Londres – e se mostraram inúteis.

Anders Fogh Rasmussen, ex-secretário-geral da OTAN, tentou fazer a quadratura do círculo em “O Pacto de Segurança de Kyiv”, uma proposta que ele e seus colegas redigiram no outono com Andriy Yermak, chefe de gabinete do presidente da Ucrânia, Volodymyr Zelensky.

Ele visa fornecer algo viável entre as garantias vazias de 1994 e a plena adesão à OTAN e à UE. A principal recomendação é que os aliados da Ucrânia transformem o país em uma espécie de porco-espinho ou porco-espinho, tão bem armado que a Rússia não tentaria engoli-lo novamente.

Para chegar lá, pede uma “parceria estratégica” entre a Ucrânia e os principais países ocidentais, bilateralmente, para um “esforço de várias décadas” para tornar a Ucrânia inexpugnável e capaz de sua própria defesa.

O Sr. Rasmussen comparou sua proposta ao relacionamento entre os Estados Unidos e Israel, com muita cooperação em defesa, mas nenhum tratado formal de defesa.

Em essência, a proposta é uma aliança sem adesão, menos uma garantia de segurança para a Ucrânia do que um grande desincentivo para Moscou.

“A ironia é que não ser membro da OTAN exigiria mais do Ocidente do que ser membro, e por mais tempo”, disse o Sr. Kleine-Brockhoff.

Outros sugerem que aliados individuais, incluindo Estados Unidos, Grã-Bretanha, França, Alemanha e Polônia, colocaram suas próprias tropas na Ucrânia no pós-guerra, da mesma forma que a OTAN colocou brigadas multinacionais avançadas em estados membros da OTAN que fazem fronteira com a Rússia.

Mas a presença significativa de tropas em um não membro da OTAN seria vista em Moscou como mais uma provocação e mais uma evidência para se encaixar na narrativa da Rússia de que a OTAN está tentando separar a Ucrânia da esfera russa.

Como aponta Ben Hodges, general aposentado que comandou o Exército dos EUA na Europa, os Estados Unidos, o Canadá e outros países tinham tropas na Ucrânia, treinando o exército ucraniano, até a invasão da Rússia, quando foram retiradas para evitar uma guerra OTAN-Rússia confronto. “Qual seria a missão deles?” ele perguntou.

O Sr. Hodges acredita que a Ucrânia, com as armas certas de longo alcance de um Washington atualmente relutante, pode derrotar a Rússia e retomar todo o território ocupado, incluindo a Crimeia, até o final de agosto.

“Não há como a Ucrânia estar segura e protegida enquanto a Rússia controlar a Crimeia”, disse ele. A Crimeia permite que a Rússia bloqueie o Mar de Azov, isole Mariupol, atinja Odesa e domine o Mar Negro, enquanto reivindica uma zona econômica exclusiva ao redor da Crimeia, limitando a pesca e a exploração de gás, disse ele.

A única garantia real de segurança para a Ucrânia é a eventual adesão à OTAN, argumentou Hodges. Mas seja qual for o resultado, disse ele, “deve ser baseado na suposição de que a Rússia não o respeitará a menos que seja forçada a fazê-lo”.

“A Rússia não pode ser recompensada e pensar que o que eles fizeram valeu a pena com ganho territorial ou influência”, disse ele.

Mas para muitos, como Camille Grand, ex-secretária-geral adjunta da OTAN, agora no Conselho Europeu de Relações Exteriores, é provável que a guerra termine com a Rússia tendo “alcançado objetivos parciais”. Uma derrota total da entrada da Rússia e da Ucrânia na OTAN “é apenas um cenário, e otimista”, disse ele.

Embora qualquer coisa que não seja membro da OTAN “seria difícil de vender para os ucranianos”, disse ele, a Rússia assumiria em seus planos de guerra que a Ucrânia seria efetivamente parte da OTAN, assim como sempre fez com a Suécia e a Finlândia.

Uma Ucrânia pós-conflito “forneceria à OTAN o exército mais bem equipado, treinado e mais capaz da Europa – de uma forma que fornecesse garantias de segurança da OTAN”, e não o contrário, disse ele.

De certa forma, toda a ideia de garantias de segurança está ultrapassada, disse Stefano Stefanini, ex-diplomata italiano na Rússia e ex-embaixador na OTAN.

A única garantia real da segurança ucraniana é a adesão à OTAN, disse ele, por mais complicada que seja. As garantias de segurança dos principais países seriam equivalentes à adesão à OTAN em qualquer caso, disse ele, e inevitavelmente trariam riscos quando postas à prova.

Mesmo agora, países individuais da OTAN se recusam a enviar tropas para ajudar militarmente a Ucrânia, então por que eles fariam isso no futuro? ele perguntou.

Pode-se imaginar um acordo agora em que a Ucrânia perde parte de seu território, e um governo posterior de Kyiv provoca a Rússia para recuperá-lo e depois tenta arrastar esses fiadores para um conflito. O que eles fariam então?

“Mesmo que a Ucrânia se torne membro da OTAN, é uma aliança defensiva e vem com restrições”, disse Stefanini.

Ainda assim, disse ele, seria um erro subestimar a criatividade cínica dos diplomatas. Pode-se chegar a um ponto em que as negociações produzam um compromisso com a neutralidade ucraniana, mas não com o desarmamento, com linguagem sobre garantias de segurança, “mesmo que alguém que não seja político as considere irrealistas”, disse ele.

Ele fez a comparação com os Acordos de Dayton que concluíram a guerra da Bósnia, “uma arquitetura acrobática desajeitada que só serviu para acabar com a guerra”. Até esta guerra terminará, disse ele, e provavelmente em negociações.

“A vitória total para qualquer um parece improvável”, disse ele. Então, em algum momento, os diplomatas terão que ser criativos, fornecendo à Ucrânia alguma perspectiva sólida de paz e segurança de alguma forma garantida por seus aliados.